duminică, 5 aprilie 2015

Guvernanța (eseu)

http://sosttoday.com
În ultimii ani, conceptul de “guvernanță” a ajuns să fie folosit în diferite situații. Termenul de “guvernanță” este folosit, de regulă, pentru a descrie transformările produse în natura și rolul statului, după inițierea reformelor în sectorul public occidental în anii 1980 – 1990. Din păcate, însă, fiind un termen mai nou, conceptul de “guvernanță” nu este folosit cu același sens sau înțeles, având mai multe definiții.

Din punct de vedere etimologic termenul de guvernanță provine din termenul grecesc “kubernan” sau ”kubernao”, acest verb desemnând pilotarea, cârmuirea și schimbarea direcției unei nave. Acest cuvânt a fost folosit de către Platon cu privire la proiectarea unui sistem de guvernământ. În Evul Mediu, termenul grecesc a fost preluat în limba latină sub forma de “gubernare”, având aproape aceeași conotație ca și termenul grecesc (a pilota, a conduce sau guverna).

Până acum treizeci de ani, termenul de “guvernanță” era sinonim cu cuvântul “guvernare”, așa cum preciza “The Concise Oxford Dictionary”: manieră de a guverna, funcția sau calitatea de a guverna. Iar a guverna însemna “a conduce sau controla cu autoritate, a fi la guvernare”. Însă, la sfârșitul anilor ’80 ai secolului XX, politologii au ajuns să separe termenul de “guvernanță” de înțelesul său îngust, care făcea referire doar la guvern, incluzând acum și actorii societății civile.

Conform lui A. Pagedon, prima utilizare a conceptului de “guvernanță” în sensul actual aparține Băncii Mondiale, care, într-un raport din 1989 privind dezvoltarea economică în țările africane, scria despre o “criză a guvernanței”, privită ca manieră de a exercita în sens pozitiv actul guvernării de către statele constituite în țările post-coloniale, împreună cu organismele economico-financiare internaționale și cu alți agenți economici, lăsând să se înțeleagă faptul că este necesară o nouă structurare a relațiilor internaționale astfel încât între state, între organizațiile internaționale (mai ales cele cu atribuții economico-financiare), societățile civile, întreprinderile și societățile multinaționale să se stabilească raporturi prin care economia și finanțele acestor țări să fie bine gospodărite (good governance).

Cum am menționat la început, termenul de guvernanță nu este încă bine definit și delimitat. Cercetătorul britanic Rod Rhodes, într-o lucrare fundamentală (Understanding Governance, 1996), face referire la guvernanță ca fiind un termen la modă în contextul reformării sectorului public. Acesta a identificat cel puțin șase utilizări distincte în literatură a termenului de guvernanță:
  • Ca un stat minimal;
  • Ca o guvernare corporativă;
  • Ca o nouă gestiune publică;
  • Ca o bună guvernare (good governance);
  • Ca un sistem socio-cibernetic;
  • Ca rețele auto-organizatoare.

În continuare, acesta și-a expus propria sa teorie și definiție a guvernanței, probabil cea mai sistematică și populară definiție a acestui termen. Conform lui Rhodes, „guvernanța se referă la rețele auto-organizatoare și interorganizaționale, caracterizate de interdependență, schimb de resurse, regului ale jocului și autonomie semnificativă față de stat”.

După cum se observă, Rhodes a identificat patru caracteristici de bază ale guvernanței:
  1. Interdependența dintre organizații. Guvernanța este mai cuprinzătoare decât guvernarea, acoperind actori non-statali; schimbarea limitelor statului înseamnă că frontierele dintre sectoarele public, privat și voluntar devin flexibile și opace;
  2. Interacțiuni continue între membrii rețelei, generate de necesitatea de a face schimb de resurse și de a negocia obiective împărtățite reciproc;
  3. Interacțiuni de tip joc, bazate pe încredere și reglementate de regulile jocului negociate și convenite de participanții la rețea;
  4. Un grad semnificativ de autonomie față de stat. Rețelele nu sunt subordonate statului, acestea se auto-organizează; deși statul nu ocupă o poziție suverană privilegiată, acesta le poate direcționa indirect.

Rhodes a cercetat sectorul public din țara sa natală, Marea Britanie, observând că sistemul de guvernare din UK s-a transformat dintr-un sistem de guvernare locală într-un sistem de guvernanță locală ce implică seturi complexe de organizații ce provin din sfera publică și privată. Acest lucru a făcut ca guvernanța să fie văzută ca un termen mult mai larg decât cel de guvern ce furnizează servicii în sectoarele private și voluntare. Legăturile interorganizaționale reprezintă o caracteristică definitorie a furnizării de servicii, astfel încât Rhodes a hotărât să utilizeze acest termen pentru a descrie mai multe interdependențe între actorii implicați în furnizarea de servicii.

Aceste rețele sunt alcătuite din organizații care au nevoie de a face schimb de resurse (de exemplu bani, informații, expertiză) pentr a-și atinge obiectivele, a-și maximiza influența lor asupra rezultatelor, și pentru a evita să ajungă dependenți de alți jucători din sistem. Administrația publică locală din Marea Britanie a creat organisme cu scopuri speciale de a furniza servicii, a încurajat parteneriatele publice-private, astfel încât rețelele au ajuns să fie cât mai proeminente în rândul structurilor de conducere din UK. Metcalfe și Richards definesc managementul public ca obținerea de lucruri bine făcute prin alte organizații”, criticând reformele manageriale din Anglia. Asfel, Rhodes a ajuns la concluzia că guvernanța este/include managementul rețelelor.

Gestionarea rețelelor nu este specifică doar sectorului public. Rețelele sunt o formă răspândită de coordonare socială, și gestionarea legăturilor interorganizaționale este la fel de importantă și pentru sectorul privat de management. Powell argumentează că rețelele reprezintă „o formă distinctivă de activitate economică coordonată”. Într-un mod similar, Larson explorează structurile de rețea din cadrul antreprenorial, concluzionând că forma de rețea a guvernanței scoate în evidență “reputația, încrederea, reciprocitatea și interdependența mutuală. Astfel, rețelele ar reprezenta o alternativă, dar nu un hibrid dintre piață și ierarhii, așa cum ele cuprind limitele sectorului public, privat și voluntar. Rhodes citează: “dacă concurența de preț este mecanismul central coordonator al pieții și al comenzilor administrative ale ierarhiei, atunci încrederea și cooperarea sunt acelea care articulează rețelele” (J. Frances, R. Levacic).

Mai important, Rhodes avea să observe că guvernanța utilizată într-un sens larg sugerează că rețelele sunt auto-organizatoare. La modul cel mai simplu, auto-organizatoare înseamnă o rețea care este autonomă și auto-guvernatoare. Guvernul este numai unul dintre mai mulți actori care influențează cursul evenimentelor într-o societate. El nu are destulă putere pentru a-și exarcita voința asupra tuturor actorilor. Astfel că alte instituții și grupuri sociale sunt, în mare măsură, autonome. Ele nu sunt controlate de nici un actor supraordonat, nici măcar de guvern. În mare parte, ei se controlează singuri pe sine însuși.

Totodată, autonomia nu implică doar libertate, ci și responsabilitatea de sine. Sistemele autonome au un grad mai mmare de libertate și de auto-guvernare. Dereglementarea, retragerea guvernului și conducerea de la distanță… toate sunt noțiuni a unui control direct mai mic al guvernului care conduce la o autonomie ăi auto-guvernare pentru instituțiile sociale și actorii din societate.

Pe scurt, rețelele integrate rezistă conducerii guvernului, își dezvoltă propriile politici și își modelează propriul lor mediu. Toate aceste elemente de mai sus îl fac pe Rhodes să concluzioneze că guvernanța se referă la rețele interorganizaționale și auto-organizatoare.

Din această perspectivă, guvernanța prin rețele public-privat completează clasificarea tradițională a lui Williamson (1985) în „piețe” și „ierarhii”, văzute ca două tipuri ideale de „alocare autoritară a resurselor și de exercitare a controlului și coordonării”. În acest sens, guvernanța nu este nouă, în măsura în care guvernele au cooperat întotdeauna cu actorii publici și privați la furnizarea de servicii, dar adoptarea și implementarea politicilor neoliberale în Europa și Statele Unite ale Americii a condus la o deplasare generală către guvernarea prin aceste rețele, pe măsură ce statele reduc dimensiunea sectoarelor publice și încearcă să transfere responsabilitatea furnizării serviciilor către sectoarele privat și voluntar.

Definiția lui Rod Rhodes despre guvernanță poate fi inclusă în domeniul administrației publice și al politicilor publice. Specialiștii acestui domeniu cercetează atribuțiile, organizarea, managementul și responsabilitatea sectorului public. În mod tradițional, această abordare susținea că sectorul public funcționa cel mai bine când era apolitic, era structurat ierarhic și se baza pe un sistem al meritocrației și al promovării. Cu toate acestea, această abordare tradițională a fost din ce în ce mai contestată de unii cercetători, ce au reliefat tocmai caracterul politic al birocrației publice (Peters and Wright, 1996). Ei au atras atenția asupra patologiilor din sistemul public și au constatat că, în foarte multe cazuri, acesta nu a „funcționat” într-o manieră eficiență.

În anii ’80, multe țări au fost marcate de un val de reforme ale sectorului public, care au implicat procese de privatizare, descentralizare și transferul unor principii ale managementului din sectorul privat în cel public. Unele responsabilități ale guvernului central au fost descentralizate către nivelurile inferioare și, în anumite domenii, autoritatea politică a fost treptat transferată către organizațiile supranaționale. În plus, în multe țări, organizațiile societății civile au devenit din ce în ce mai implicate în furnizarea de servicii publice. Printre consecințele acestor transformări, putem aminti fragmentarea avansată a sistemelor politice. Cercetătorii au remarcat pluralitatea de actori și de organizații implicate în realizarea obiectivelor comune și au respins distincția clară dintre sectorul public și privat, cu care opera teoria tradițională a administrației publice. Astfel, a devenit crucială problema dirijării acestor rețele interorganizaționale și auto-organizatoare.

Abordarea tradițională a conducerii, de sus în jos, este caracteristică vechii guvernanțe (sinonimă cu termenul de guvernare) și are de-a face cu gradul de control pe care guvernul îl poate exercita asupra activităților economice și sociale. Noua guvernanță are de-a face mai mult cu felul în care centrul interacționează cu societatea și investighează dacă există mai multă autoghidare în cadrul rețelelor. Rețelele auto-organizatoare pot bloca procesul de implementare, având astfel un impact negativ asupra capacității de guvernare, sau pot să contribuie la creșterea gradului de eficiență, susținând implementarea politicilor. Astfel, noua teorie a guvernanței demonstrează că rețelele pot să aibă un impact pozitiv, cât și unul negativ asupra capacității de guvernare.

Totodată, această trecere de la guvernare la guvernanță ridică noi întrebări analitice și normative, inclusiv chestiunile interconectate ale fragmentării, direcționării și răspunderii. Fragmentarea poate apărea atunci când birocrațiile statelor centralizate subcontractează furnizarea serviciilor publice către o gamă largă de organizații publice, cvasipublice și private, reducând controlul guvernului central asupra rezultatelor politice. În cel mai bun caz, argumentează Rhodes și alții, guvernele pot orienta politicile publice într-o anumită direcție, dar în realitate rezultatele politicilor vor depinde de interacțiunile unui număr ridicat de actori, asupra cărora guvernele au numai un control imperfect. În final, faptul că guvernele subcontractează funcții publice unor agenții independente și actorilor privați pune întrebări cu privire la răspunderea democratică față de electorat – întrebări care, de asemenea, stau la baza literaturii priving guvernanța.

Toate aceste fapte creează o îngrijorare generală, comună tuturor teoriilor guvernanței: cum să guvernezi, dar și cum să îmbunătățești gradul de responsabilitate. Cercetătorii din domeniul guvernanței consideră că apariția rețelelor de politici la nivel local sau transnațional a complicat și mai mult problema responsabilității. Este dificil de estimat cunt sunt cheltuite fondurile publice de către guvernul central, în contextul unei pluralități de actori și de rețele – de exemplu, în cazul serviciilor din domeniul sănătății, unde sunt implicate autoritățile centrale, ce asigură finanțarea, autoritățile din sănătate, furnizorii din sectorul privat și organizațiile voluntare. Responsabilitatea ar putea, pur și simplu, să dispară în acest nod de rețele, întrucât stabilirea responsabilității nu mai este o misiune ușoară. Pentru a compensa ineficiența mecanismelor tradiționale ale responsabilității, s-a cerut mai multă implicare din partea cetățenilor, în scopul reintroducerii responsabilității directe. Spre exemplu, participarea în cadrul comitetelor de utilizatori asigură receptivitatea furnizorilor de servicii la cerințele utilizatorilor. Acest aspect generează paradoxul că participarea în rețele ar putea fi o parte din procesul de privatizare a responsabilității. Membrii rețelei pot dezvolta interese identice și pot iniția obiective care să îi promoveze și să le apere interesele.

În concluzie, se poate spune că guvernanța reprezintă un termen mult mai larg decât cel de guvernare, care implică mulți mai mulți actori decât statul în guvernarea societăților de astăzi. După cum a observat Rod Rhodes, cel mai vestit şi apreciat cercetător britanic pe problema guvernanţei, toţi aceşti actori, cooperând în urmărirea scopurilor lor, ajung să creeze o mulţime de reţele interorganizaţionale şi auto-organizatoare, ce se caracterizează prin interdependență,  schimb de resurse între ele, respectarea  unor reguli de joc (cadrul legal) și o automonie apreciabilă față de stat și de alți actori.
Bibliografia:
1)      Ivan Adrian. Guvernanță și teorii ale integrării în Uniunea Europeană. // http://www.cse.uaic.ro/_fisiere/Documentare/Suporturi_curs/I_guvernanta.pdf ;
2)      Mette Kjaer Anne. Rhode’s contribution to governance theory: praise, criticism, and the future governance debate // http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/j.1467-9299.2011.01903.x/pdf ;
4)      Rhodes Rod A. W. Understanding Governance: Ten years on. // http://oss.sagepub.com/content/28/8/1243.full.pdf ;
5)      Wallace Helen, Wallace William, Pollack Mark. Procesul de guvernanță în UE // http://www.slideshare.net/inessfox/wallace-procesuldeguvernantainue .

Niciun comentariu:

Trimiteți un comentariu